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2007-10-24(Wed)

(転載)社会的養護専門委員会への里親意見書

 里親sidoさんが、2007年10月23日に、社会的養護専門委員会へ提出した里親意見書を転載します。
 印刷用には、⇒こちらのPDFファイルをご利用下さい。
社会的養護専門委員会委員各位
                               (東京都 養育里親)


 東京都の養育家庭里親として、児童の委託を受けてから9年間、反応性愛着障害や里親委託率の低いことなどの問題に取り組んできた一人の里親として、専門委員会への意見書を提出させて頂きます。各委員におかれましては、長期施設入所児童の削減、里親委託率の向上についての方策など、ご理解を賜りたいと願っています。
 
○長期施設入所児童の削減
①児童養護施設で10年以上育つ子が1割います

施設に入所する子どもの入所期間別人数

 厚生労働省の5年ごとの調査「養護施設入所児童等調査結果の要点(平成15年2月1日)」(以降、「厚労省調査」と呼ぶ)では、児童養護施設の入所児童の平均入所期間は4.4年(平成10年調査では4.8年)となっています。
 同調査によると、10年以上児童養護施設に入所している児童数は、3,125人であり、全入所児童(30,416人)の10.3%にあたります。 さらに、平均入所期間4.4年を超える、5年以上入所している児童数は10,436人であり、全入所児童(30,416人)の34.3%にあたります。(図1)
 
②児童養護施設・乳児院の通算入所期間を調査項目に加え、入所期間の基準を定めること
養護施設児の入所経路

 「厚労省調査」によると、乳児院から児童養護施設に措置変更された児童は5,557人であり、養護施設入所児童(30,416人)の18.3%にあたります。(図2)
 乳児院・養護施設と継続する通算入所期間の調査項目がないため、子ども時代の全てを施設で育つ子どもの実数は正確に把握できませんが、1割近くいると考えられます。
この長期入所児童は、次から次へと入所し、短期間滞在し、家庭復帰していく、他の9割の児童を見送り続ける、いわば、施設におき去られた子どもといえます。乳児院・児童養護施設の入所年限を定め、長期入所児童を出さない仕組みが必要です。

③家庭のイメージや人生のライフイメージがない長期入所児童
 子ども時代の全てを施設で育った人にとっては、結婚生活が初めての家庭生活です。施設を出た後の人生には、働き、結婚し、地域社会での付き合いの中で生活し、子どもを育て、年老いていきます。
 以前、テレビ番組で、動物園で育ったシロクマが子グマの世話をできず、職員が子育てしていると西ドイツの動物園の事例が紹介されていましたが、施設で育てられた方も、子育てを体感として学んでいないため、正しい子育てについてのリスクがあります。
 人は、無自覚であるならば、育てられたように子どもを育てます。虐待家庭で育った方の、虐待の連鎖のリスクと同じように、施設養育の連鎖のリスクも高いといえます。

④長期入所児童には、「家庭生活体験事業」ではなく、家庭が必要です
 家庭を知らずに社会に出る長期施設入所児童の問題に対し、週末里親や季節里親などのボランティア家庭で家庭を体験させる「家庭生活体験事業」の促進を図るとしていますが、長期入所児童に必要なのは、「家庭生活体験」ではなく、「家庭生活」そのものなのです。「家庭生活体験事業」で長期施設入所児童の問題解決をはかるのではなく、子どもの権利条約第20条で定める「代替家庭で育つ権利」に基づき、長期入所になりそうな児童を優先して、里親家庭へ委託する施策を構築することが必要です。

○登録里親への子どもの委託は3割であり、登録里親が有効に活用されていない
委託里親。未委託里親の推移

 専門委員会に出された厚生労働省のデータによると、平成17年度の里親の現状は、登録里親7,737家庭に対して、2,370家庭(30.4%)の里親に、3,293人の子どもが委託されています。1家庭あたり児童1.4人の委託になります。ただし、4~6人受託するファミリーホームをのぞくと、1家庭あたり、1.1人の委託となります。
 残りの5,367家庭(69.6%)の登録里親は、子どもの委託がないままに里親とは名ばかりの存在となっています。(図3)
 この5,367家庭の未委託里親は、先ほどの、子ども時代の大半を施設で過ごす3,125人の子どもを引き受けても余りある数字です。10年以上児童養護施設にいる家庭で育つ事ができない子どもが3,000人以上いて、片や、子どもへの熱い思いを持って登録した里親5,000家庭以上が、子どもを委託されずに思いが朽ち、里親を辞めていく現状は、看過できるものではありません。

○「一環養育」は、「児童の家庭で育つ権利」の侵害です
里親委託児の年齢別児童数

 平成16年の児童福祉法改正では、乳児院の入所期限が0~2歳から、
0~6歳まで延長されました。また、児童養護施設でも、0歳から乳幼児を入所させることが出来るようになりました。
 それまでは、乳児院で家庭に帰ることのできない子どもは、措置変更の際に、児童養護施設入所か里親委託が検討され、乳幼児が里親家庭にいく数少ないチャンスとなっていました。
 「厚労省調査」によると、2歳で里親委託される子どもが525人であり、里親委託児童数2,454人の21,4%を占めます。0歳から2歳までの里親委託児童率は45.3%、0~5歳では72.0%にもなります。(図4)
 乳幼児期の愛着形成の重要性を考えれば当然の数字でしょう。

里親委託児の委託経路

 また、里親委託児童の32.6%(799人)が、乳児院から委託されています。これは、家庭からの委託経路による児童数851人(34.7%)と並ぶ数であり、乳児院からの措置変更時に、里親委託を検討し、現実にかなりの数の乳幼児が、里親へ委託されている実態が伺われます。(図5)
 にもかかわらず、乳児院の入所期間が6歳まで延長されると、乳児院の子どもが里親家庭にいくチャンスが減ってきます。
 人間としての基本的信頼関係の構築は、乳幼児期の愛着形成が基礎になります。この特定の養育者への愛着を形成すべき大切な時期に、「一貫養育」と称した乳幼児の長期間施設養育を行うのは、愛着形成に逆行したものと言わざるを得ません。
 乳児院では、担当制養育の導入を解決策としていますが、担当以外の子どもを同時に世話する必要もあり、家庭養育の愛着形成に及ぶものではありません。

一貫養育の新聞記事


 この流れを加速するかのように、名古屋市などで「0歳から18歳まで一貫養育する児童養護施設」の建設が検討されています。
 子ども時代の全てを乳児院・養護施設で育ち、家庭生活の温かさを知らずに社会に出て行く子どもが、増えていく事になります。「一貫養育」の推進には歯止めをかけ、里親委託の不可能な場合だけに限定すべきです。

○要養護児童の里親委託についての自治体間格差がありすぎること
①養養護児童の里親委託率の自治体間格差

里親委託率ランク表


要養護児童の里親への委託率ランク別集計(61都道府県市)

 都道府県市別に見ると、要養護児童の里親委託率が第1位(29.4%)の新潟県と、最下位の愛媛県(1.5%)を比較すると、19.6倍もの格差があります。新潟県で措置された子どもの3割弱が里親家庭に行くことが出来るのに比して、愛媛県では里親家庭に行くことが出来る子どもは1.5%に過ぎません。(p.4図8)
 要養護児童の里親委託率をランク別に見ると、5%未満の自治体が15(構成比24.6%)、5%以上10%未満の自治体が18(構成比31.1%)、10%以上15%未満の自治体が14(構成比34.4%)であり、15%に達しない自治体は、55自治体(構成比90.2%)となっています。(図6)
 「子ども・子育て応援プラン」の目標では、平成21年度までに里親委託率を15.0%にすることになっています。平成17年度の要養護児童数(36,151人)で計算すると、里親委託率を9.1%(17年度)から15.0%(21年度)にあげるには、里親委託児童数3,293人(17年度)を5,423人(21年度)にする必要があり、新たに2,130人以上の児童を里親に委託されることになります。15%に達しない55自治体で平均すると、1自治体あたり38.8人の新規委託が必要となり、18~21年度の年平均にすると、9.4人の児童を毎年新規委託することになります。
 里親委託率が15%に満たない55の自治体では、里親委託率を増やす計画を立てているのでしょうか。

②登録里親への児童委託率の自治体間格差

児童委託率ランク表


登録里親への児童委託率ランク別集計(61都道府県市)


 都道府県市別に見ると、登録里親への児童委託率が第1位(59.5%)の東京都と、最下位の山形県(10.7%)を比較すると、7.8倍もの格差があります。東京都では登録里親の6割弱に児童が委託されるのに比して、山形県では1割しか委託されません。(p.4図9)
 登録里親への児童委託率をランク別に見ると、10%以上20%未満の自治体が15、20%以上30%未満の自治体が16、40%以上50%未満の自治体が27であり、登録里親への児童委託率が50%に達しない自治体は、58自治体(95.1%)となっています。(図7)
 平成17年度の全国実績は、7,737の登録里親のうち、2,370家庭に3,293人の児童が委託され、児童委託率は30.6%、ひと家庭あたりの委託児童数は平均1.39人となっています。登録里親への児童委託率を50%にあげると、平均委託児童数をそのままとした場合、5,377人の児童を登録里親に委託することが可能になります。
 登録里親への児童委託率の低さは、10月7日に盛岡で開催された第53回全国里親大会でも、会場発言があり、割れんばかりの拍手による賛同があったように、全国の里親の共通の悩みとなっています。子どもを養育する希望を持ち、里親登録の申請をし、自治体の審査を受け、自治体首長より里親として認定されたにもかかわらず、子どもが委託されず、何年も委託を待ち続ける。待ち続けて意欲を失い、登録を取り消される里親も少なくありません。
 登録里親への児童委託率の7.8倍もの自治体間格差について、原因を調査し、児童委託率をあげる施策を講じるべきです。

要養護児童の里親委託率、乳児院・養護施設入所率(61都道府県市)

登録里親への児童委託率(61都道府県市)


○要養護児童の養育経費を公開し、里親委託増加への対応を行うこと

0~18歳までの一貫養育の経費比較


 平成19年3月に公表された、千葉県「社会的養護を必要とする子どもたちのために~千葉県における社会的資源のあり方について 答申~」によると、県立乳児院の児童1名にかかる経費は月額約96万円、県立児童養護施設の児童1名にかる経費は月額約45万円とあります。
 仮に0歳から18歳まで県立乳児院・児童養護施設で育つならば、約1億1,520万円の経費がかかります。民間施設の場合は、人件費が低いこともあり、3分の2の経費となっていますが、それでも児童一人につき約7,680万円の経費がかかることになります。
片や里親養育は、養育費と里親手当を合わせて月額約82,000円であり、0歳から18歳までの養育経費は1,820万円となります。20年度から里親手当が増額されますが、それでも約2,575万円ほどです。(図10)
里親養育経費と民間施設養育経費の差額は、児童一人あたり約5,105万円となり、県立施設との差額は8,945万円となります。同じ社会的養護といいながら、児童一人にかける金額は、こんなに大きな違いがあります。
(計算式)
 県立乳児院・児童養護施設
 … 96万円×12ヶ月×2.5年+45万円×12ヶ月×16年=1億1,520万円
 民間乳児院・児童養護施設
 … 64万円×12ヶ月×2.5年+30万円×12ヶ月×16年= 7,680万円
 里親養育(平成19年度まで)
 … 8.2万円×12ヶ月×18.5年=1,820万円
 里親養育(平成20年度から)
 …11.6万円×12ヶ月×18.5年=2,575万円  ※試案にはこちらを使う
※18歳の誕生日後の3月末に措置解除されるため、措置期間は平均18.5歳とし、乳児院の措置変更を平均2.5歳とした。


 児童相談所が乳児院・児童養護施設措置を優先し、里親委託に手間がかかると敬遠するのは、児童相談所の児童福祉司の抱えるケース数が多いため里親委託に時間をとれないことや、里親委託後のケアの大変さがあげられます。また、短期間で異動する児童相談所の児童福祉司に、里親委託や里親支援の経験が蓄積されない現実もあります。里親委託は、子どもを委託してから自立するまで、子どもの委託期間全てに置いて、関わる必要があります。欧米では、里親ケースワーカーは、10ケース程度しか担当しないという話も聞きます。
 里親委託の増加は、里親専任ケースワーカーの増加とセットで進める必要があります。

施設一貫養育と里親養育+里親ワーカー経費の比較(0~18歳まで養育)5人分


 里親専任ケースワーカーの経費を仮に年額600万円とすると、0歳~18歳の19年間で
1億1,400万円となります。
 里親ケースワーカー一人あたり5人の要養護児童を受け持つと仮定すると、要養護児童5人分の19年間の里親委託養育経費は2億4,624万円となり、民間施設養育経費との差額は1億4,124万円、県立施設養育経費との差額は3億3,324万円となります。(図11)

施設一貫養育と里親養育+里親ワーカー経費の比較(0~18歳まで養育)3125人


 1ページで述べた、10年以上養護施設に入所している児童数3,125人で試算すると、625倍する計算となり、19年間の経費差額は、民間施設養育経費との差額は883億円(年差額46.5億円)、公立施設養育経費との差額は2,083億円(年差額109.6億円)となります。(図12)

 昨年(2006年)、韓国で開催されたアジア里親大会では、日本と同じ施設大国であった韓国が、10年間で里親養育が半数以上になったと報告されました。その大きな理由のひとつに、里親委託事業を公的機関だけでなく、民間機関にも行わせ、官民で競わせているとのことです。
 里親養育児童が80万人いるアメリカなどでも、里親委託や委託後のケアについて、民間社会福祉事務所に行わせています。
日本でも、民間による里親サポートセンターを設置し、里親への支援や里親の拡大を行うことで、里親委託拡大を図り、結果として施設長期入所児童の縮減を行って下さい。

○養子縁組は最大の児童福祉であり、「養子法」の制定をすること
 乳児院から18歳まで施設で育つ経費については前述しましたが、さらに、養子縁組児童については、試験養育期間のみ経費がかかりますが、養子縁組成立後は、一般家庭と変わりない経費負担となります。経費がかかるとしても、里親委託養育経費の里親ワーカー分のみとなります。
 乳児院・児童養護施設で育つ子どもにかける養育経費が不要になるだけでなく、親が育てられない子どもに、恒久的な親と家庭を与えることが出来ます。
 日本では、里親制度は省令で定められていますが、養子縁組については、民法のいくつかの条文で規定され、さらに、厚生労働省通達で運用されているにすぎません。諸外国では、親が育てられない子どもに親を与える、子どもにとって最大の福祉であるとの位置づけから、「養子法」を制定し、養子縁組の手続きを定めています。
さらに、国際養子縁組について、国が責任を持って管理することを定めたハーグ条約についても、批准にむけた、国内法の整備を行うことを検討してください。

○里親支援センターを設置する際に注意すること
 東京都では、昭和47年(1972年)の東京都児童福祉審議会「東京都における里親制度のあり方について」意見具申を受けて、昭和48年(1973年)4月に養育家庭制度を発足しました。当初は、石神井学園・東京育成園・調布学園・至誠学園の4つの児童養護施設を養育家庭センターに指定し、養育家庭里親の支援や委託児童と里親とのマッチングなどの業務を委託しました。
その後、東京都の里親委託数は順調に伸び、養育家庭センターも9か所の児童養護施設・乳児院に設置されましたが、平成14年(2002年)3月に閉鎖されました。その後は、児童相談所が直接、養育家庭里親と関わることとなり、東京都の里親会である東京都養育家庭連絡会がNPO法人東京養育家庭の会となり、東京都と里親支援業務委託契約を結び、里親自身による里親支援活動を行っています。
児童養護施設・乳児院に設置され、29年間続いてきた養育家庭センターが廃止された理由は不明ですが、後期には、硬直した制度への不満も少なからずありました。センター職員に施設から委託された子どもの養育の大変さを訴えると、施設職員の対応がまずく共感的な関わりをしてもらえなかったり、センター職員が施設職員のローテーションに組み込まれ、定期的に異動し、里親ケースワーカーのノウハウの蓄積がなかったりと、さまざまな問題がありました。
 今回の委員会では、里親支援センターを児童養護施設や乳児院に設置する意見もあるようですが、東京都で先進的に行っていた養育家庭センター制度が、なぜ廃止になったのか、その理由を検討する必要もあります。
里親を支援するには、里親団体が一番の支援団体です。里親及び里親関係者が、里親支援を行えるような里親支援センターもご検討下さい。
東京都の里親登録数、委託里親数、委託児童数の推移


○社会的養護児童の育成記録の取り扱いと保存期間を定めること

 児童養護施設の虐待に対する損害賠償請求訴訟が何件か行われていますが、訴訟においては、卒園生たちの施設時代の非行などの不適切行動の証拠として、施設側から児童票が提出されています。児童の個人情報、それも、重大な秘匿すべき個人情報であるにも関わらず、当該児童への承諾もなく、施設側の証拠として一方的に裁判に提出されている現状です。
 個人情報保護法は、社会福祉法人も適用されるものであり、何人であっても、本人の同意無く、児童の個人情報を使うことを禁止しています。児童票の本人開示や訴訟などで公開する際の本人同意などの手続きを定めるべきです。
さらに、里親家庭や養子縁組家庭、児童養護施設の出身者など、社会的養護の児童が成人し、自身の出自を調べるために過去の資料を求めても、廃棄されていたり、保存年限が過ぎたなどの理由により、開示を拒否されることがあります。乳幼児期に里親委託や施設入所した状況、当時の親戚関係などの情報などは、過去の児童記録でしか調べることが出来ません。
自らの出自を知る権利は、全ての人にあります。児童記録の保存期間の明確化、本人開示義務などを定め、子どもの過去を知る権利を保障すべきです。
 ちなみに、イギリスなど児童福祉先進国では、社会的養護の当事者の記録は、本人が死ぬまで保存することになっています。さらに、実親探しをする際には、カウンセリングを受けることを法律で義務づけ、関係機関が協力をして失われた過去を取り戻すことを社会全体で協力しています。

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Mariaさんこんばんは。
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